Jak kupuje „mundurówka”? Prawo Zamówień Publicznych, a bezpieczeństwo informacyjne służb.

Prawo Zamówień Publicznych_bezpieczeństwo informacyjne

Od czasu do czasu w mediach pojawiają się doniesienia dotyczące ujawnienia wrażliwych informacji przy okazji organizowanych przez służby mundurowe przetargów. Może to sprawiać wrażenie, że Prawo Zamówień Publicznych (PZP) zagraża bezpieczeństwu informacyjnemu wspomnianych instytucji. Albo gorzej, że same służby są na tyle niekompetentne, że nie zdają sobie sprawy z konsekwencji publikowanych przez nie informacji. Rzeczywistość jest jednak znacznie bardziej zniuansowana.

Nasza „paka” uważa, że samo PZP jak i inne procedury przeprowadzania zamówień publicznych dają służbom wystarczające instrumenty do tego, aby chronić informacje niejawne. Problemem jest za to archaiczny sposób organizacji zakupów i pragmatyka stosowania PZP, które w połączeniu ze słabościami organizacyjnymi służb powodują, że cały proces zakupowy jest bardzo nieefektywny.

Jak dokonywane są zakupy w służbach?

Warto na wstępie zaznaczyć, że PZP nie jest jedyną drogą poprzez którą służby dokonują zakupów. Istnieje kilka alternatywnych sposobów realizacji zamówień. Są to:

  • Zakupy podprogowe, czyli takie, których wartość nie przekracza 130 tys. PLN.
  • Transakcje przeprowadzane z pomocą funduszu operacyjnego.
  • Tryb przetargowy, związany z koniecznością stosowania przepisów określonych w ustawie Prawo Zamówień Publicznych.
  • Zakupy w oparciu o Decyzję MON nr 367.

Wygodnymi sposobami dokonywania zamówień są zwłaszcza dwie pierwsze metody. W przypadku zakupów podprogowych nie trzeba rozpisywać przetargu, a jedynie odpowiednio umotywować konieczność wydania środków. Czasami znacznie łatwiej jest przeprowadzić w ten sposób kilka mniejszych transakcji niż rozpocząć przetarg, który z reguły trwa dłużej i obarczony jest ryzykiem niepowodzenia.

Zakupy podprogowe opierają się zazwyczaj na wskazaniu konkretnego produktu (pośrednio lub bezpośrednio) przez wnioskującego. Komórki finansowe i logistyczne, które biorą udział w tego typu procedurach często idą przy tym „na łatwiznę”. Pytają funkcjonariuszy lub żołnierzy, gdzie można kupić dany sprzęt. Następnie wysyłają zapytanie ofertowe do jednego-dwóch innych dostawców i dokonują transakcji z podmiotem, którego oferta jest najtańsza.

Wiele służb mundurowych, a zwłaszcza służby specjalne dysponują też tzw. funduszem operacyjnym. Zakupy w tej formie odbywają się w trybie bezprzetargowym. Wystarczy jedynie napisać odpowiednie „kwity”, które muszą następnie zostać zatwierdzone przez przełożonych. Można w ten sposób w miarę szybko nabyć sprzęt lub usługi. Ich wartość jest ograniczona jedynie limitami kwot, których wydatek autoryzować mogą przełożeni.

Zakupy dokonywane przy użyciu funduszu operacyjnego wcale nie muszą być małe. Służby potrafią w ten sposób pozyskać samochody, drony, czy bardzo drogie oprogramowanie. Przy dużych transakcjach powołuje się oczywiście odpowiednią komisją, ale nie ma ona na celu optymalizacji procesu zakupowego, a jedynie stworzenie pozorów rozpatrzenia dwóch-trzech ofert. Na koniec i tak wybiera się produkt, który został wytypowany już na samym początku.

Jest to fikcja, której jedynym rezultatem jest pochłaniająca czas funkcjonariuszy biurokracja. W ten sposób procedura, która ma w założeniu dbać o racjonalność wydawania publicznych pieniędzy prowadzi de facto do zubożenia podatnika, który finansuje czas pracy osób wytwarzających nikomu niepotrzebne “kwity”. I tak wszytko jest opatrzone klauzulą “ściśle tajne”, więc możliwość kontroli takich wydatków jest iluzoryczna. To, czy są one przeprowadzane w sposób efektywny i z pożytkiem dla naszego państwa zależy praktycznie wyłącznie od czynnika ludzkiego i obowiązujących w służbach procedur.

Z tym jest jednak nie najlepiej. Dobitnie pokazała to „afera respiratorowa” z udziałem Agencji Wywiadu. Jednym z jej elementów było prawdopodobnie dążenie kierownictwa służby do zasilenia funduszu operacyjnego „tylnymi drzwiami”. Pierwotny plan zakładać miał zakup sprzętu medycznego po cenach niższych niż wyszczególnione w wycenie, a „zaoszczędzone” w ten sposób środki zasilić miały konto AW. Innym przykładem złudnej kontroli i braku transparentności w wykorzystywaniu funduszu operacyjnego (pomimo sterty wypełnianych przez funkcjonariuszy wniosków i rozliczeń!) jest sprawa kradzieży ponad 9 mln. PLN z kasy CBA.

Funkcjonariusz mający poparcie przełożonych jest w stanie uzasadnić praktycznie każdy zakup. Dowodem na to są spadochrony i Harley Davidson zakupione z środków CBA. Swoją drogą, chcielibyśmy zobaczyć „kwit” dotyczący zakupu spadochronów – być może wnioskodawca przewidywał przeprowadzanie desantu „agentów” na podejrzanych z powietrza 😉

Prawo Zamówień Publicznych i Decyzja MON nr 367

Jeśli z różnych powodów służby nie mogą przeprowadzić planowanego zakupu z wykorzystaniem funduszu operacyjnego, a jego wartość przekracza dopuszczalną wartość zamówienia podprogowego (130 tys. PLN), sięgnąć trzeba po przetarg. Realizowany jest on z wykorzystaniem procedur opisanych w ustawie dot. zamówień publicznych.

Metoda ta jest też siłą rzeczy bardziej popularna w służbach i jednostkach, które nie dysponują funduszem operacyjnym (lub wykorzystują go w ograniczonym zakresie, jak np. Policja). Samo PZP dopuszcza jednak (w artykule 13) możliwość wyłączenia ze stosowania jego przepisów m.in. podczas dokonywania zamówień:

  • Dla celów wywiadowczych i kontrwywiadowczych.
  • Realizowanych przez wykonawców usytuowanych w strefie prowadzenia działań wojennych, gdy wymagają tego względy operacyjne.
  • Charakteryzujących się ryzykiem przekazania informacji, których ujawnienie zagrażałoby interesom bezpieczeństwa państwa.

Ponadto, PZP zawiera odrębne regulacje dotyczące zamówień związanych z bezpieczeństwem i obronnością. Procedury obowiązujące podczas zakupu wrażliwego sprzętu, prac, usług, czy też wyposażenia wojskowego mogą zostać dzięki temu zaprojektowane w taki sposób, aby nie ucierpiało na tym bezpieczeństwo informacyjne służb i jednostek wojskowych.

Przepisy PZP nie mają ponadto zastosowania do zamówień dotyczących produkcji lub handlu bronią, amunicją lub materiałami wojennymi. W takim przypadku podstawę regulacyjną stanowi Decyzja MON nr 367 z 2015 roku. Zgodnie z wytycznymi tam zawartymi, postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne, można jednak nie ujawniać w nim wrażliwych danych i informacji.

Cele Prawa Zamówień Publicznych

Oceniając ryzyko dla bezpieczeństwa informacyjnego państwa związane ze stosowanie PZP przez służby, warto najpierw zastanowić się nad celami wspomnianej ustawy. Są one zazwyczaj następujące:

  • Usystematyzowanie zasad racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi.
  • Zagwarantowanie jawności postępowania podmiotów publicznych.
  • Utrzymanie zasad uczciwej i równej konkurencji. Ma to uniemożliwić dyskryminację jednych i faworyzowanie innych podmiotów przez instytucje państwowe.
  • Ustanowienie zasad kontroli zamówień publicznych i przeciwdziałanie korupcji.

Podstawą takiego toku rozumowania jest przekonanie o tym, że zamówienia publiczne są formą interwencjonizmu państwowego, mającą wpływ na funkcjonowanie prywatnych przedsiębiorstw. Pieniądze obywateli powinny być przy tym wydawane w sposób efektywny i racjonalny z ekonomicznego punktu widzenia. Czy wymienione wyżej cele stoją zatem w sprzeczności z interesem służb?

Teoretycznie jawny tryb przetargu może prowadzić do naruszenia ustawy o ochronie informacji niejawnych. Zagwarantowanie służbom odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa może z kolei niekiedy wykluczać równe traktowanie wszystkich podmiotów. PZP może być również interpretowane w sposób polegający na utożsamianiu racjonalnego wydawania pieniędzy publicznych z pozyskiwaniem rozwiązań najtańszych.

Opisywane wcześniej możliwości przeprowadzania przetargów, które pozwalają zapobiegać „wyciekom” niejawnych informacji i stosować wykluczenia uzasadnione interesem bezpieczeństwa państwa wydają się być jednak uczciwym kompromisem pomiędzy interesami służb, a celami PZP. Rzeczywistym problemem jest za to sposób w jaki stosowana jest wspomniana ustawa.

Czy Prawo Zamówień Publicznych zagraża bezpieczeństwu informacyjnemu służb?

Naszym zdaniem PZP, nie zagraża bezpieczeństwu informacyjnemu służb. Posiadają one kilka dróg przeprowadzania zakupów, a sama ustawa daje szerokie pole manewru w zakresie ochrony informacji niejawnych.

Dlaczego zatem uważny monitoring ogłoszeń na stronach informujących o zamówieniach publicznych wystarczy, aby zorientować się np. jaki sprzęt będzie lub już znajduje się w dyspozycji policyjnych i wojskowych jednostek specjalnych?

Swego czasu można było w ten sposób dowiedzieć się np. o zakupie 30 czarnych pick-upów lub busów, którymi wiadomo było, że niebawem będą się rozbijać „Ateciaki”. Innym razem ogłoszono przetarg na remont w Jednostce Wojskowej 2305 Gdańsk Westerplatte, czyli obiektach należących do wodnego zespołu bojowego JW GROM. Udostępniono wtedy schematy odwzorowujące budynki i rozkład pomieszczeń wykorzystywanych przez „specjalsów”.

Powodem wymienionych „wpadek” jest to, że wyjątki i wyłączenia jawności przetargu wymagają dodatkowej pracy ze strony komórek logistycznych i finansowych. Taką procedurę trzeba odpowiednio uzasadnić i sporządzić do niej dodatkowe „kwity”. A ponieważ nikt nie lubi papierkowej roboty, często dochodzi do prób skłonienia osób prowadzących zakupy w danej jednostce do odstąpienia od stosowania zabiegów ograniczających jawności przetargu.

Dodatkowo, kupujący musi przeważnie zapewnić, że forma prowadzenia przetargu nie wpłynie negatywnie na konkurencyjność na rynku wewnętrznym. Efekt jest taki, że przynajmniej w części służb mundurowych trudno jest uzyskać zgodę na przeprowadzenie przetargu w trybie przynajmniej częściowo niejawnym. Komórki logistyczne bojąc się (racjonalnie lub nie) wszczęcia postępowania prowadzonego przez organa kontrolne wolą z góry powiedzieć, że „to się tak nie da, róbcie normalnie”.

Co więcej, pracownicy zajmujący się zamówieniami mają zazwyczaj ograniczoną świadomość ryzyka wiążącego się z ujawnieniem pewnych informacji.„Operacyjni” niechętnie dzielą się wrażliwymi danymi przez telefon, nie wspominając już o publicznym udostępnieniu adresów mieszkań konspiracyjnych.

Z kolei operatorzy wiedzą jak bardzo posiadanie planu budynku ułatwia przeprowadzenie szturmu, oraz że opisanie klasy kuloodporności wyposażenia może być cenną informacją dla dobrze wyszkolonego przeciwnika. Logistycy mogą podchodzić do tych kwestii jednak zupełnie inaczej. Profesjonalizacja kadr odpowiedzialnych za zamówienia publiczne w służbach stoi na niskim poziomie.

Prawdziwe zagrożenia związane z procedurami zakupowymi.

Pamiętajcie, że brak transparentności i ograniczony dostęp do informacji może sprzyjać rozwojowi zjawisk korupcyjnych. W przypadku zamówień publicznych mamy jednak do czynienia z paradoksem. Z jednej strony strach przed oskarżeniami o nadużycia zmusza często uczciwych ludzi do wyboru sub-optymalnych rozwiązań. Z drugiej strony, jak pisaliśmy już jakiś czas temu problem korupcji wcale w Polsce nie zmalał, a walka z nim jest prowadzona nieefektywnie.

Warto zaznaczyć, że nie wszystko co wiąże się ze służbami i wojskiem musi być tajne. W Wielkiej Brytanii tylko 25% kontraktów w sektorze obrony i bezpieczeństwa było na przestrzeni ostatnich lat wyłączone z normalnego trybu postępowania. Ponadto, publikując swoje raporty Parlamentarny Komitet ds Wywiadu i Bezpieczeństwa wymaga od MI5, MI6 i GCHQ, aby jasno wykazały w jaki sposób informacje, które mają być w dokumencie zredagowane mogą być szkodliwe. Tylko wtedy zostaną one w dokumeńcie zaciemnione. Komitet jest zdania, że publikacje powinny zawierać jak najbardziej kompletne materiały.

Jest to tylko jeden z przykładów na to, że sposób prowadzenia zakupów przez służby wymaga usprawnień. I nie chodzi przy tym o PZP. Prawdziwymi problemami związanymi z dokonywaniem przez “mundurówkę” zamówień są:

  • Kierowanie się ceną jako głównym kryterium wyboru. Uniemożliwia to dokonywanie optymalnych zakupów, które w dłuższej perspektywie nie zawsze okazują się na dodatek najtańsze.
  • Biurokracja sprawiająca, że drobne zakupy wymagają zbyt dużo zachodu, a większe nie zawsze przeprowadzane są w odpowiedni sposób.
  • Rozdział środków z funduszy operacyjnych, który powoduje, że niektóre służby/komórki/funkcjonariusze są faworyzowani względem innych.
  • Niechęć do stosowania wyłączeń jawności przetargów lub ich elementów, wtedy gdy zachodzi taka potrzeba.
  • Nieumiejętne zarządzanie budżetem przez osoby na stanowiskach kierowniczych, które rzadko kiedy posiadają cechy sprawnych managerów.
  • Zacofanie technologiczne służb i procedury zakupowe, które nie sprzyjają innowacyjności.
  • Brak wystarczającej ochrony dla tzw. sygnalistów (ang. „whistleblowers”) w obrębie służb mundurowych, co pozwoliłoby efektywniej zwalczać różne przejawy korupcji.

Każdy z tych punktów opiszemy szczegółowo w drugiej części artykułu, a tymczasem chcieliśmy Wam jeszcze pokazać jak dokonują zakupów brytyjskie służby.

Jak wyglądają zamówienia publiczne w brytyjskich służbach?

Przykładem dobrze udokumentowanej procedury przetargowej jest niedawny wybór siedziby Narodowego Centrum Cyberbezpieczeństwa (The National Cyber Security Centre – NCSC), będącego częścią GCHQ (brytyjska służba specjalna odpowiedzialna za SIGINT). Postępowanie to zostało tak dobrze opisane, gdyż Parlamentarny Komitet ds. Wywiadu i Bezpieczeństwa miał wątpliwości, co do sposobu jego przeprowadzenia. Niemniej jednak przykład ten ilustruje procedury stosowane przez brytyjskie służby.

Pierwszą rzeczą jaka nas uderzyła było to, że GCHQ ustanowiła początkowo jedynie pięć bardzo luźnych kryteriów wyboru siedziby NCSC. Następnie zatrudniono zewnętrzną firmę oferującą doradztwo z zakresu nieruchomości. Jej zadaniem było przeprowadzenie wstępnego rozpoznania rynku. Rezultatem tego procesu było 28 propozycji lokalizacji. Dopiero wtedy rozszerzono kryteria oceny do 12 jasno zdefiniowanych punktów.

GCHQ rozpoczęła więc wybór siedziby od rozpoznania rynku, dokonanego przez ekspertów w tej dziedzinie. W polskiej „mundurówce” badanie możliwych rozwiązań jest z kolei iluzoryczne. Dokonują go albo logistycy, albo funkcjonariusze lub żołnierze, do których trafić ma sprzęt. Ci pierwsi często nie mają wystarczającej wiedzy specjalistycznej dotyczącej zamawianych rozwiązań, a także stawianych im w trakcie służby wymagań. Z kolei użytkownicy produktów mają świadomość tego, czego potrzebują, ale nie są „na bieżąco” z trendami obowiązującymi na rynku. Obydwie grupy nie zawsze mają też chęci lub czas na prowadzenie rozpoznania rynku.

W rodzimych służbach modne jest również sporządzania wielostronicowych dokumentów, w których określa się np. gęstość ściegów, czy rodzaje szwów jakie mają posiadać buty dla policjantów (dlaczego tak się robi wyjaśnimy w drugiej części artykułu ;)). Brytyjskim szpiegom wystarczy z kolei proste: „czy proponowany budynek posiada look and feel firmy technologicznej XXI wieku?” Można?

Zaletą luźnego formułowania przez GCHQ kryteriów wyboru jest pondato transparentność przetargu, wzmożona konkurencyjność (więcej ofert spełnia wymagane warunki), a także innowacyjność. Ta ostatnia polega zwykle na tym, że ktoś proponuje, aby zrobić coś, co do tej pory było robione w określony sposób, zupełnie inaczej. Jeśli więc służby określą w specyfikacji każdy, nawet najdrobniejszy detal zamówienia, to siłą rzeczy otrzymają tylko oferty obejmujące utarte rozwiązania.

Po analizie wszystkich propozycji GCHQ wybrała dwie, które uzyskały największą ilość punktów. Wady i zalety każdej z nich opisano w dokumencie, który nie nazywał się „Raport na temat bla, bla…”, a „The Full Business Case”. Uniknięto w nim modnego w polskiej „mundurówce” stylu pisania, którego zadaniem jest rozmiękczenie jakiejkolwiek odpowiedzialność za podejmowane decyzje i uniknięcie zajęcia jednoznacznego stanowiska. Brytyjska służba jasno wskazała swoje preferencje i uzasadniła je.

Następnie propozycję specjalistów od SIGINT opiniował Główny Księgowy GCHQ, a ostateczna akceptacja należała do Skarbu Państwa. Co ciekawe, koszty utrzymania wybranej siedziby były ponad dwukrotnie wyższe od rozwiązania alternatywnego. Zostało to negatywnie zrecenzowane przez Parlamentarny Komitet ds. Wywiadu i Bezpieczeństwa, gdyż kryteria oceny poszczególnych lokalizacji zostały skonstruowane tak, aby wręcz zmarginalizować koszty, a premiować image i prestiż. Stanowiło to zachwianie równowagi – środki publiczne nie mogą być wydawane w kompletnym oderwaniu od kryterium ceny.

Powyższa sytuacja pokazuje jednak, że brytyjskie służby nie są „niewolnikami” rozwiązań oferujących najniższe koszty. Kierownictwo nie bało się forsować opcji, którą uważało za najlepszą, pomimo że nie tylko była ona zdecydowanie najdroższa, ale przekraczała również budżet całego projektu. Trzeba go było następnie uzupełniać środkami z innych departamentów GCHQ.

W przypadku wyboru siedziby NCSC Parlamentarny Komitet ds. Wywiadu i Bezpieczeńśtwa uznał to za decyzję suboptymalną. Stronił jednak od taniego populizmu w postaci rzucania bezpodstawnych oskarżeń o korupcję, czy nawoływania do wyboru najtańszego rozwiązania. Parlamentarzyści podkreślili przede wszystkim, że racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi wymaga znacznie lepszego uargumentowania tak drogiego wyboru.

Wykazali się przy tym zrozumieniem dla potrzeb GCHQ i nie przekreślili z góry możliwości wyboru drogiej lokalizacji. Stwierdzili jednak, że w rozpatrywanym przypadku służba nie przedstawiła wystarczającej liczby powodów, dla których budżet na prowadzenie operacji miałby zostać uszczuplony z powodu wyboru siedziby. Tym bardziej, że alternatywna propozycja, mieszcząca się w limitach finansowych, także znajdowała się w prestiżowej lokalizacji jaką jest londyńska Canary Wharf.

Uznano ponadto, że proces decyzyjny związany z wyborem siedziby NCSC był niewłaściwy i wskazano przyczyny takiego stanu rzeczy. Wszystko to pokazuje wyważenie i odpowiedzialność z jaką podchodzą do zamówień publicznych ludzie nadzorujący brytyjskie służby. Zdają sobie oni sprawę z tego, że zakupy najtańszych rozwiązań dokonywane po „najmniejszej linii oporu”, nie sprzyjają odpowiedniemu wyposażeniu służb w narzędzia zwiększające bezpieczeństwo obywateli.

Problemy systemowe związane z zamówieniami publicznymi w polskich służbach omówimy szerzej w kolejnym artykule. Postaramy się również zaproponować sposób rozwiązania tej kwestii.

Możecie z nami porozmawiać za pośrednictwem naszego profilu na twitterze lub poprzez maila: info@bezpieczenstwoistrategia.com. Zapiszcie się też na wysyłany przez nas co tydzień newsletter. Zawiera on informacje o nowych artykułach oraz ekskluzywne i prawdziwe anegdoty ze świata wojska i służb mundurowych.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Wymagane pola są oznaczone *

Back To Top