Dlaczego służby nie umieją efektywnie wydawać pieniędzy?

Dlaczego służby nie umieją efektywnie wydawać pieniędzy

Wiele osób przekonuje, że polskie służby mundurowe są niedofinansowane, co utrudnia ich modernizację. I to jest prawda. Jednak ciężko nie dostrzec również innego problemu – tego, że wymienione instytucje nie potrafią efektywnie wydawać pieniędzy. W jednym z poprzednich artykułów opisywaliśmy w jaki sposób się to odbywa.

Pokazaliśmy, że Prawo Zamówień Publicznych nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa informacyjnego służb. Wskazaliśmy za to szereg innych mankamentów, które utrudniają prowadzenie efektywnych zakupów przez „mundurówkę”. Zmiany w tej kwestii pozwoliłyby już teraz podnieść stopień modernizacji poszczególnych formacji.

Brak efektywnej polityki zakupowej w służbach jest konsekwencją problemów systemowych

Sytuacja z zakupami przypomina mityczne „braki kadrowe”, o których pisaliśmy już wcześniej. Tak, potrzebujemy większej ilości funkcjonariuszy i żołnierzy, ale trzeba przede wszystkim lepiej wykorzystywać tych, których mamy już teraz. Zarówno problem złej organizacji pracy jak i nieefektywne zakupy sprzętu, technologii, czy wyposażenia są konsekwencją słabego zarządzania służbami.

Jeśli nie będziemy mądrze wydawać środków, którymi już dysponujemy to zawsze będzie ich brakować. Nie wspominając już o tym, że skuteczna rywalizacja z takimi państwami jak Rosja, czy wejście do grona kluczowych krajów UE wymaga tego, aby Polska działała sprawniej niż inne państwa. Nie dysponujemy przecież wystarczającymi środkami finansowymi, aby zdystansować wspomnianych graczy samą skalą wydatków.

Z tej perspektywy brak podstawowej umiejętności planowania i organizacji wydatków w sektorze bezpieczeństwa jest w Polsce porażający. Dwa lata temu modernizowaliśmy za kwotę 2 mld PLN czołgi T-72, ponieważ nie planowaliśmy w najbliższym czasie kupować nowych. Teraz nagle nabywamy Abramsy, co spowoduje, że odremontowane T-72 zostaną wycofane. Tworzymy centrum szkolenia na symulatorach dla załóg Leopardów w Wesołej (pod Warszawą), aby następnie musieć je przenosić na Śląsk, gdzie prawdopodobnie będą stacjonować Leopardy po otrzymaniu przez Polskę Abramsów. Bez sensu.

Zerknijcie na listę błędów, które naszym zdaniem należy wyeliminować, aby uniknąć podobnej niegospodarności. Staraliśmy się zachować pewien szczebel ogólności, aby nasze przemyślenia odnosiły się do wszystkich służb mundurowych, łącznie z Siłami Zbrojnymi RP. Jednak, o ile na poziomie systemowym mankamenty są podobne, to niektóre z tych punktów będą miały większe zastosowanie w służbach specjalnych, a inne w wojsku lub Policji.

Cena jako główne kryterium wyboru sprzętu przez służby

Pierwszym grzechem zakupów w polskich służbach jest kierowanie się ceną jako głównym kryterium wyboru. Kilka lat temu w jednej ze służb podległych MSWiA firma X wygrała przetarg na oświetlenie taktyczne do broni. Zamiast jednak dostarczyć oryginalny produkt, przedsiębiorstwo próbowało wręczyć naszym kolegom bardzo podobną, choć wadliwą replikę latarki z rynku azjatyckiego.

Oszustwo zostało wykryte, a towar ostatecznie nie został odebrany. Czemu jednak firma zachowała się w ten sposób? Służby to specyficzny klient. W odróżnieniu od innych kontrahentów nie prowadzi negocjacji, nie chce przetestować sprzętu, nie rozmawia z dostawcą i nie interesuje go jakość produktu. Przedsiębiorca wie, że po otwarciu ofert osoba odpowiedzialna za zakup spojrzy tylko na jedną rubrykę: cena.

Firma, której oferta jest choćby o 10 PLN tańsza od konkurencji wygrywa. Nie ważne czy jest to przedsiębiorstwo typu „Myszka Miki”, czy spółka posiadająca świetną reputację na rynku. Nie dziwne zatem, że przedsiębiorstwa próbują dostosować się do tych wątpliwych reguł gry, a czasem wręcz oszukać „system” na zasadzie – chcecie najtańsze to będzie najtańsze, prosto z Bangladeszu.

Zdarza się, że winnymi tego stanu rzeczy są sami pracownicy komórek logistycznych. Niektórzy z nich nie potrafią zrozumieć swoich kolegów z innych pionów i zachowują się tak, jakby na zakupy resortowe wydawali własne pieniądze. Inni chcą koniecznie zapobiec sytuacji, w której ktoś mógłby mieć jakiekolwiek wątpliwości w stosunku do ich pracy. Na siłę szukają więc sprzętu tańszego o „podobnych” parametrach, aby zawsze móc powiedzieć “wybraliśmy najkorzystniejszą cenę”.

Często jednak te substytuty okazują się być znacznie gorszej jakości i oszczędność jest iluzoryczna. Zamiast bowiem kupić raz dobry sprzęt na lata, to trzeba częściej kupować gorsze zamienniki. Marnotrawienie w ten sposób środków kończy się tym, że pieniędzy dla służb jest zawsze za mało. Jak wskazała Najwyższa Izba Kontroli, programy modernizacyjne są rozwiązaniem doraźnym i ledwie uzupełniają braki wynikające z wyeksploatowania sprzętu.

A wiecie czemu specyfikacja produktu kupowanego przez „mundurówkę” liczy często po czterdzieści stron, na których wyszczególniony jest każdy, choćby najdrobniejszy szczegół zamówienia? Zostawiając na boku korupcję, najczęściej dzieje się tak, ponieważ potencjalny odbiorca sprzętu chce otrzymać konkretny, z góry upatrzony produkt.

W przeciwnym wypadku, jeśli zapotrzebowanie będzie sformułowane w sposób ogólny, na 99% zakupiony zostanie najtańszy model towaru, który prawdopodobnie nie spełni oczekiwań użytkowników. Problem ten pogłębia dodatkowo fakt, że wcześniejsze przetestowanie proponowanego sprzętu jest z reguły niemożliwe ze względu na ustalone procedury przetargowe.

Czy doczekamy czasów, że na wzór brytyjskich służb, przy planowaniu zakupu zostaną określone klarowne czynniki, uwzględniające zarówno cenę, jak i jakość, dostępność, czy komfort użytkowania produktu? Umożliwiłoby to wybór optymalnego, a nie najtańszego sprzętu.

Obecne procedury nie mają ponadto nic wspólnego z zasadami równej i uczciwej konkurencji, w ramach której poszczególni producenci prezentują swój sprzęt, a klient decyduje, które rozwiązanie najlepiej spełnia jego wymagania. A przecież stworzenie podobnego systemu jest jednym z celów Prawa Zamówień Publicznych.

Od czasu do czasu, na system zamówień w służbach spada też „bomba” w postaci takiego zakupu jak np. F-35, przy okazji którego wszyscy nasi partnerzy wiedzą, że „cena nie gra dla nas roli”. Rozumiemy, że brano tam pod uwagę również czynniki geopolityczne. Warto byłoby jednak nie poruszać się w obrębie dwóch ekstremów, w których cena jest albo najważniejsza, albo nie ma kompletnie żadnego znaczenia.

Biurokracja w „mundurówce”

Naszym zdaniem głównymi problemami związanymi z biurokracją podczas procesu dokonywania zakupów przez służby są:

  • Brak zróżnicowania ilości niezbędnych do wypełnienia „kwitów”, niezależnie od wielkości zakupu.
  • Funkcjonowanie logistyki, finansów, czy wojskowych oddziałów gospodarczych (WOG) na zasadzie odrębnych „księstw”.
  • Nadmierny poziom skomplikowania dokumentacji przetargowej.

Absurdem jest, że zakupienie drona z funduszu operacyjnego pochłania praktycznie tyle samo papierkowej roboty, co nabycie pre-paidowej karty SIM. Co więcej, stosunkowo błahe i tanie zakupy wymagają czasem autoryzacji na niewspółmiernie wysokim szczeblu.

Wprowadzeniu przyjaznych regulacji nie sprzyja także sposób funkcjonowania finansów, logistyki, czy WOG. W zdrowych organizacjach tego typu komórki istnieją po to, aby wspierać działanie personelu odpowiadającego za dostarczenie głównego produktu lub usługi. Dział zakupów ma za zadanie dbać o sprawne funkcjonowanie łańcucha dostaw, aby pracownicy firmy mogli skupić się na swoich głównych zadaniach i mieli zapewnione wszystko, co jest im potrzebne do pracy.

W przypadku służb to żołnierze i funkcjonariusze dostarczają „głównej usługi” – bezpieczeństwa. Jednak „najlepsze” posady są często stanowiskami w logistyce, czy finansach – praktycznie takie samo wynagrodzenie, pracy niewiele, odpowiedzialność zerowa, a stabilność zatrudnienia ogromna. Być może dlatego komórki wsparcia w służbach to często przerośnięte, nieefektywne departamenty, w których króluje klientelizm i nepotyzm. Jeśli okaże się na dodatek, że na czele takiej jednostki organizacyjnej stoi ktoś mający odpowiednie „plecy” to taki dział staje się „państwem w państwie”, służącym tak naprawdę sobie samemu.

Prowadzi to do rozmaitych paradoksów. Finanse często np. układają formalności nie w sposób efektywny, a wygodny dla siebie. Mają też tendencje do mnożenia biurokracji, która ma rzekomo zabezpieczać przed nadużyciami finansowymi. Do tych jednak i tak dochodzi. Natomiast, „kwity” stają się powoli głównym zajęciem uczciwych żołnierzy i funkcjonariuszy. Załatwianie spraw za pomocą maila, czy cyfrowy obieg dokumentów są nadal tematami tabu, a wysłanie dokumentu faxem jest szczytem profesjonalizmu i użycia zaawansowanej technologii.

Z kolei dokumentacja przetargowa jest czasem tak nieprzejrzysta i rozległa, że z jednej strony należy współczuć osobom, które muszą ją przygotowywać, a z drugiej przedsiębiorcom, którzy próbują potem zrozumieć, o co chodzi zamawiającemu.

Wszyscy zdają sobie sprawę z tego, że biurokracja rozrosła się do niebotycznych rozmiarów. Nikt jednak nie chce tego zmienić, bo albo „tak było zawsze”, albo okazuje się, że pół WOGu to czyjaś rodzina. W jednej ze służb specjalnych na etacie zatrudniona jest np. Pani, której jedynym zajęciem jest wyliczanie przysługujących raz do roku dodatków z tytułu dojazdów do pracy.

Smutne jest tylko to, że za te wszystkie niepotrzebne stanowiska, brak informatyzacji, czy zajmowanie się przez funkcjonariuszy i żołnierzy nie tym, czym powinni, płaci podatnik…

Rozdział środków z funduszu operacyjnego

Fundusz operacyjny mógłby być skutecznym narzędziem prowadzenia polityki zakupowej. W jego wydatkowaniu brakuje jednak jakiejkolwiek strategii. Nie istnieje zorganizowany proces planowania wydatków w zależności od potrzeb w stylu: na operacje X, przeznaczamy kwotę Y, ponieważ jest to priorytet. Brakuje nam też samochodów operacyjnych to jeden kupimy taki, a drugi taki. I wyślemy 10 ludzi na szkolenie z tego i tamtego. Wszystko jest doraźne: funkcjonariusz pisze raport, w którym wnioskuje o daną kwotę z funduszu. Przełożony albo go zatwierdzi, albo nie.

Takie podejście prowadzi do wielu nieefektywności na szczeblu organizacyjnym. Swego czasu w jednej z komórek znanej polskiej jednostki postanowiono dokonać zakupu sprzętu do obserwacji/rozpoznania/ W związku z tym, że kierował nią „obrotny” i otwarty przełożony, uzyskano na to zgodę.

Problem w tym, że wspomniana komórka nie dysponowała ani jedną osobą przeszkoloną w zakresie obsługi takiego sprzętu. Nie posiadała również wystarczającej wiedzy technicznej do dokonania wyboru najbardziej optymalnego rozwiązania.

Co więcej, osoby w innej komórce miały już dostęp do bardzo podobnego rozwiązania i nie korzystały z niego, więc mogły go po prostu użyczyć. Zakupiony sprzęt tak naprawdę najbardziej potrzebny był z kolei w jeszcze innej komórce, ale z różnych względów nie mogła go ona nabyć. W „mundurówce” prawa ręka często nie wie, co robi lewa ręka.

Fundusz operacyjny jest też często zaprzeczeniem polityki tej samej służby realizowanej w ramach zakupów podprogowych i przetargów, w których wszystko podporządkowane jest jak najmniejszej cenie. Wydając środki z „kasy operacyjnej” kryteria wyboru są zachwiane w drugą stronę. W przypadkach takich jak np. „słynnego” Agenta Tomka z CBA cena wydawała się nie grać żadnej roli, a funkcjonariusze kupowali to, na co mieli „ochotę”.

Problem ten nie jest ograniczony jedynie do CBA, choć prawdopodobnie występuje tam obecnie w największej skali. Jednak środki publiczne nie mogą być wydawane w kompletnym oderwaniu od optymalizacji kosztów.

Fundusz operacyjny jest ponadto przyznawany często w sposób uznaniowy. W środowisku policyjnym wrzało niedawno z powodu wycofania tego typu środków komórce szkoleniowej odpowiedzialnej za przygotowanie młodych adeptów do pracy w wydziałach techniki operacyjnej. Kursanci musieli „dopłacać” do szkolenia z własnych środków, co robili oczywiście niechętnie. W rezultacie coraz gorzej się „legendowali”, co obniżało realizm ćwiczeń i groziło niezaliczeniem zadania.

Uznaniowość przydzielania funduszy dotyczy też poszczególnych funkcjonariuszy. Niektórzy mają lepszy „PR” lub bardziej przedsiębiorczego naczelnika, co powoduje że otrzymują np. nowe komputery, a inni mogą o nich tylko pomarzyć. Część pracowników może też bez przeszkód pojechać na szkolenie wykorzystując do tego celu fundusz operacyjny, inni mają z tym problemy.

Niechęć do stosowania wyłączeń jawności

W artykule dotyczącym prawa zamówień publicznych i bezpieczeństwa informacyjnego służb wskazaliśmy przykłady ujawnienia wrażliwych informacji przy okazji organizacji przetargów na zakup sprzętu dla jednostek specjalnych. Jednakże nie tylko one mogą „pochwalić się” tego rodzaju wpadkami. Dosyć głośną sprawą było zeszłoroczne ujawnienie lokalizacji nieruchomości należących do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w ramach ogłoszonego przetargu na dostawę energii elektrycznej.

Kiedy służba zorientowała się o swojej wpadce zmieniła dokumenty znajdujące się na stronie na takie, które nie zawierały już niewygodnych szczegółów. Złośliwi mówili wtedy nawet o tym, że ABW zastąpiła zasadę „need to know”, maksymą „if-you-want-to-we-will-let-you-know”. Omawiany przetarg został na dodatek zorganizowany już w czasach kiedy służbom dowodził płk Krzysztof Wacławek, który większość doświadczenia z pracy w służbach wyniósł z Departamentu Logistyki ABW.

Pokazuje to, że ludzie pracujący w komórkach wsparcia nie zdają sobie często sprawy z zagrożeń jakie mogą wyniknąć z ich działań. Publiczne podanie np. klasy kuloodporności kamizelek i hełmów na potrzeby zamówienia może się wydawać sensownym posunięciem z perspektywy logistyka.

Posiadając takie informacje odpowiednio przeszkolony przeciwnik może jednak przygotować arsenał broni i amunicji, który z łatwością pokona środki ochrony żołnierzy czy funkcjonariuszy. Bardzo wrażliwymi informacjami są również te dotyczące kupowanych przez służby technologii i ich dostawców. Dlatego, aby skutecznie realizować niektóre zamówienia potrzebne jest wyłączenie całości lub części postępowania.

Nie da się też ukryć, że ludzie pracujący w służbach, jak to bywa w budżetówce – na ogół „nie przemęczają się”, zwłaszcza w komórkach wsparcia. Przekłada się to na sposób organizacji przetargów – po co męczyć się i zastanawiać nad tym, co można, a czego nie można opublikować? Po co wypełniać dodatkowe „kwity” i wnioskować o wyłączenie jawności? Urzędnik odpowiadający za przetargi w służbach zdaje się nierzadko myśleć w ten sposób: „Nie ma co wychodzić przed szereg, bo jeszcze dowali się do mnie jakaś kontrola.”

Słabość procesu budżetowania

Problemem większości służb jest ponadto słabe przygotowanie managerskie osób zajmujących stanowiska kierownicze. Dodatkowo, skrajna centralizacja powoduje, że przez ręce osoby stojącej na czele jednostki organizacyjnej przechodzi dosłownie każde pismo i decyzja. W połączeniu z niską jakością kadr tworzących piony odpowiedzialne za prowadzenie zakupów daje to opłakane efekty w obszarze zarządzania budżetem.

Standardową praktyką jest np. blokowanie zakupów przez większość roku kalendarzowego, „bo pieniądze mogą się na coś przydać później”. A, że nikt niczego nie zaplanował, to nie wiadomo w gruncie rzeczy na co. Pod koniec roku jednostki organizacyjne cierpią z kolei na nadmiar środków, lecz czasu na przeprowadzenie zakupów jest mało.

Jeśli jednak pieniądze nie zostaną wydane do końca roku kalendarzowego, to mogą podnieść się oskarżenia o niegospodarność lub budżet w kolejnym roku będzie odpowiednio niższy („Przecież nie są w stanie wydać…”). Aczkolwiek może się też zdarzyć, że kierownictwo otrzyma premię „za oszczędności” 😉

Dlatego na jesieni w części służb zaczyna się szerzyć panika – jak szybko wydać pieniądze? Na co? Przełożeni zaczynają pytać – „pamiętasz, co było Wam potrzebne parę miesięcy temu? Chcesz to jeszcze? To pisz szybko kwity.” Pod koniec roku rośnie też liczba „imprez integracyjnych” i wyjazdów szkoleniowych.

Natomiast w pierwszym kwartale nowego roku do jednostek spływa niedawno nabyty sprzęt. Jak na ironię, przełożeni z reguły nie chcą przez to słyszeć o nowych pomysłach na wykorzystanie środków. Bo przecież „dopiero co kupowaliście” 😉 Mija zatem parę miesięcy, zbliża się jesień i koło się zamyka.

Szczególnie jaskrawym przykładem braku odpowiedniego zarządzania budżetem jest Wojsko Polskie, gdzie widoczny jest brak długofalowego planu rozwoju będącego odpowiedzią na przewidywane zagrożenia. To one powinny determinować niezbędne zdolności armii, od których z kolei powinna być uzależniona jej wielkość, sposób szkolenia i pozyskiwany sprzęt.

Nieefektywne wydatkowanie środków finansowych jest też jedną z przyczyn ogromnego zacofania technologicznego polskich służb. Aby zmienić ten stan rzeczy „mundurówka” powinna dążyć do budowy profesjonalnych komórek odpowiedzialnych za zakupy. Jak to zrobić? O tym wkrótce.

Możecie z nami porozmawiać za pośrednictwem naszego profilu na twitterze lub poprzez maila: info@bezpieczenstwoistrategia.com. Zapiszcie się też na wysyłany przez nas co tydzień newsletter. Zawiera on informacje o nowych artykułach oraz ekskluzywne i prawdziwe anegdoty ze świata wojska i służb mundurowych.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Wymagane pola są oznaczone *

Back To Top