Dlaczego agent Tomek i CBA przegrali walkę z korupcją w Polsce? Cz. 3 – bezstronność, wola polityczna i otoczenie instytucjonalne.

CBA_bezstronność_wola_polityczna

W pierwszej części artykułu podkreślaliśmy, że korupcja jest zjawiskiem znacznie szerszym niż uważa się powszechnie. Obejmuje ona tak naprawdę wszelkie przejawy nadużyć władzy. Opisaliśmy też jak poradził sobie z tym problemem Singapur. Tamtejszy odpowiednik CBA działa znacznie efektywniej i skuteczniej. Dzięki temu azjatyckie państwo-miasto od lat znajduje się w czołówce indeksu percepcji korupcji, sporządzanego przez Transparency International.

Z kolei w drugiej części tekstu wskazaliśmy jakie błędy popełniła polska służba antykorupcyjna podczas przeprowadzonych przez nią operacji specjalnych. Przekonywaliśmy, że tego typu operacje nie są wcale potrzebne do tego, aby wygrać walkę z nadużyciami. Na koniec opiszemy za to trzy inne czynniki, które faktycznie pełnią istotną rolę w przeciwdziałaniu korupcji. Są to: bezstronność agencji antykorupcyjnej, wola polityczna do zwalczania nadużyć, oraz odpowiednie otoczenie instytucjonalne.

Wola polityczna do walki z korupcją

CBA położyło duży nacisk na opisywane przez nas wykorzystanie operacji specjalnych do zwalczania korupcji. Jednak znacznie bardziej istotnym czynnikiem determinującym skuteczność takich działań jest odpowiednia wola polityczna. Badania wskazują na to, że jej obecność pozwala na zapewnienie należytego finansowania oraz ustawodawstwa pozwalającego efektywnie przeciwdziałać nadużyciom.

Rząd Singapuru od lata przywiązuje dużą wagę do poziomu jakości rządzenia. Dlatego tamtejsza władza rozwinęła system merytokracji, w którym to najważniejszą rolę w kształtowaniu osobistej pozycji człowieka pełnią kompetencje, zaangażowanie i wyniki, a nie bogactwo, czy status społeczny. Polityka zerowej tolerancji wobec korupcji jest fundamentalnym składnikiem opisanego podejścia. Wola polityczna do jej realizacji przejawia się z kolei w zapewnieniu odpowiednich warunków dla funkcjonowania Biura Ścigania Praktyk Korupcyjnych (CPIB). Składa się na to:

  • Odpowiedni poziom finansowania walki z korupcją.
  • Brak ingerencji w funkcjonowanie i zainteresowania operacyjne Biura.
  • Dbanie o wizerunek Biura jako instytucji bezstronnej.
  • Adekwatne ustawodawstwo i otoczenie instytucjonalne, które wspierają walkę z nadużyciami władzy.

Właśnie na tym polega szczera wola polityczna walki z korupcją. Biuro Ścigania Praktyk Korupcyjnych może liczyć na operacyjną niezależność, gdyż przedstawiciele rządzącej Partii Akcji Ludowej od lat powstrzymują się od ingerencji w jego działanie. Zdają sobie sprawę z tego, że podważałoby to jego skuteczność. Pomimo tego, że CPIB podlega Gabinetowi Premiera, szef rządu nie odgrywa żadnej roli w jego codziennej pracy.

Takie podejście wpływa korzystnie na reputację i legitymizację służby antykorupcyjnej. Badania wskazują na to, że jeśli cieszy się ona społecznym zaufaniem, to wysoki odsetek populacji jest np. skłonny ujawnić swoją tożsamość składając zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa. Były Szef ICAC (agencji ds. walki z nadużyciami władzy w Hong-Kongu) – Bertrand de Speville również przyznał, że zdobycie publicznego zaufania jest możliwe dzięki analizowaniu wszystkich zgłoszonych przypadków nadużyć i ochronie informatorów. Kontrastuje to z podejściem stosowanym przez CBA, w którym to dobór prowadzonych spraw budzi spore wątpliwości.

Cele prowadzonych operacji antykorupcyjnych nie mogą zależeć od przeczuć szefa służby

W Singapurze to społeczeństwo charakteryzujące się brakiem tolerancji dla korupcji, oraz wysoka wykrywalność tego typu nadużyć stanowią podstawę strategi antykorupcyjnej. W CBA obowiązuje natomiast odwrotne podejście. Zgodnie z silnie zakorzenioną w polskich służbach tradycją centralizacji to szef/dyrektor wskazuje, jakimi środowiskami należy się zająć. Z kolei funkcjonariusze szybko orientują się jakie raporty są zatwierdzane, a jakie odrzucane, które działania przynoszą wysokie premie, a które mogą spowodować, że pracownik znajdzie się w „niełasce” przełożonych.

„Przychodzi tylko rozkaz, żeby konkretnie uderzyć, dalej prowadzić działania… Cel wyznacza szef.” – funkcjonariusz CBA w wywiadzie dla Tok FM.

Przykładem takiego działania była sprawa posłanki Beaty Sawickiej. CBA nie posiadało wcześniejszych informacji dotyczących popełnianych przez nią nadużyć, a agent Tomek poznał ją przez przypadek – w trakcie szkolenia mającego służyć budowie jego legendy. Wspomniana polityk wywodziła się jednak ze środowiska Platformy Obywatelskiej. Funkcjonariusze „czuli”, że kierownictwo służby chciałoby dostrzec tam korupcję.

Początkowo w CBA dominowała jednak nadzieja na to, że uda się „złapać” na przyjmowaniu korzyści majątkowych osobę stojącą wyżej niż Beata Sawicka w hierarchii partyjnej. Dlatego posłanka miała posłużyć jedynie do uwiarygodnienia funkcjonariusza pod przykryciem w jej środowisku i „przepięcia się” na docelowy obiekt zainteresowania. Był nim prawdopodobnie Marek Biernacki. Jednak dotarcie do niego nie powiodło się.

Agent Tomek zdawał sobie przy tym sprawę z nastawienia kierownictwa służby względem środowiska Platformy Obywatelskiej. Wiedział, że prawdopodobnie uzna ono, że lepiej będzie rozpocząć działania przeciwko mniej znaczącemu niż M. Biernacki politykowi wywodzącemu się ze wspomnianej partii, niż całkowicie odpuścić. Dlatego kierując się oportunizmem stworzył notatkę ze spotkania z Beatą Sawicką w taki sposób, aby wychodziła ona naprzeciw oczekiwaniom szefostwa CBA.

Podstawy do wszczęcia sprawy przeciwko posłance PO były bardzo wątpliwe. Nikt nie miał jednak zamiaru weryfikować informacji przedstawionych przez agenta Tomka. Wbrew przeciwnie – uznano je za „dobrą robotę”. Zdecydowano się od razu wytoczyć najcięższe działa – operację specjalną. W taki właśnie sposób „przeczucia” szefa dotyczące tego, gdzie dochodzi do zjawisk korupcyjnych stają się samospełniającą się przepowiednią.

W analogiczny sposób w zainteresowaniu CBA znalazła się Weronika Marczuk. Jeszcze inną operacją budowaną nie na bazie oddolnych przesłanek o popełnieniu przestępstwa korupcyjnego, lecz odgórnie narzuconych przez kierownictwo służby antykorupcyjnej zainteresowań operacyjnych była ta, prowadzona przeciwko Jolancie i Aleksandrowi Kwaśniewskim. Mieli oni rzekomo posiadać nielegalny majątek, co należało „jedynie” udowodnić.

Za wspomniany sposób działania nie należy jednak winić wyłącznie funkcjonariusza wykonującego zadania pod przykryciem. Wręcz przeciwnie – to kierownictwo akceptowało raporty zawierające propozycje przeprowadzenia poszczególnych czynności. Ponadto, to przełożeni są odpowiedzialni za stworzenie nieodpowiednich ram funkcjonowania CBA. Sam agent Tomek jeszcze podczas pracy w CBŚ przeszedł trudny kurs dla „przykrywkowców”, podczas którego udowodnił swoje predyspozycje do wykonywania tej pracy. Widać to w niektórych aspektach spraw prowadzonych przeciwko Beacie Sawickiej i Weronice Marczuk.

Funkcjonariusz zbudował dobrą, wiarygodną legendę. Stosował również skuteczne metody konstruowania relacji z figurantkami, które potrafił dostosować do okoliczności. Inny był schemat nawiązania kontaktu z Beatą Sawicką (relacje osobiste), a inny z Weroniką Marczuk (relacje biznesowe). Osoby pamiętające Tomka z pracy w Policji potwierdzają to, że budził on sympatię ludzi. Jako jeden z niewielu ówczesnych „przykrywkowców” potrafił też dobrze się ubrać. Uchodził przy tym za gentlemana, który cieszył się powodzeniem u kobiet.

Po przejściu do CBA Tomek ewidentnie zatracił jednak poczucie tego, gdzie leży granica, której nie wolno przekroczyć podczas operacji specjalnych. Pytanie tylko na ile było to spowodowane jego charakterem, a na ile sposobem działania struktury, w której funkcjonował?

CBA_bezstronność
Czy CBA działa w sposób bezstronny? Naszym zdaniem nie.

Jak powinien wyglądać dobór celów operacji prowadzonych przez CBA?

Nie chcemy przy tym przesądzać, że żadna z rozpracowywanych przez CBA osób nigdy nie była zamieszana w korupcję. Wydaje się, że np. Beata Sawicka dopuszczała się co najmniej pomniejszych nadużyć, a miała apetyt na „kręcenie” znacznie większych „lodów”. Podkreślamy jednak, że służba specjalna nie może działać na zasadzie „wydaje nam się, że X ma coś za uszami, ale zebrane materiały tego nie potwierdzają. Dlatego inwestujemy olbrzymie środki w operację specjalną i wprowadzamy przykrywkowca, który urabia figuranta aż do skutku”.

Takie podejście narusza fundamentalne swobody obywatelskie. Jest również skrajnie nieskuteczne pod kątem systemowej walki z korupcją. Nie dość, że służba działa jedynie punktowo, to na dodatek niszczy przy tym swoją reputację i staje się elementem walki politycznej. To z kolei uniemożliwia jej efektywne funkcjonowanie w przyszłości.

W Singapurze, który odniósł ogromny sukces w walce z korupcją większość działań rozpoczyna się od złożenia przez obywatela zawiadomienia o możliwym popełnieniu przestępstwa o charakterze korupcyjnym. Jest ono następnie weryfikowane przez zespół analityków finansowych, prawników, śledczych i funkcjonariuszy operacyjnych. Jeśli oskarżenia wydają się być wiarygodne, wszczyna się postępowanie przygotowawcze mające potwierdzić lub odrzucić określoną tezę. W tym celu zbiera się informacje, zaczynając od najprostszych metod ich pozyskiwania: analizy dokumentów (w tym oświadczeń majątkowych/podatkowych), rozmów operacyjnych, czy przesłuchań.

Jeśli poszlaki wskazujące na korupcję są wystarczające, rozpoczyna się śledztwo lub dochodzenie, w ramach którego można np. wykorzystać kontrolę operacyjną. Jednak dobór czynności powinien zależeć od skali ewentualnych nadużyć, wiarygodności dotychczas zebranych materiałów, oraz ilości poszlak wskazujących na popełnienie przestępstwa. Służby specjalne nie mogą stosować jednej z najbardziej inwazyjnych metod inwigilacji obywatela, jaką jest wykorzystanie funkcjonariusza pod przykryciem w oparciu o jedną rozmowę dwóch ludzi przy alkoholu (jak miało to miejsce w sprawie A. i J. Kwaśniewskich).

Wskazywanie przez szefa CBA środowisk, w których jego zdaniem dochodzi do korupcji, czynione ponadto w oparciu o niejasne i wątłe przesłanki, należy uznać za przejaw wyraźnego upolitycznienia tej służby. Rodzi to wątpliwości, czy główną rolą agenta Tomka nie miała być inwigilacja określonych grup, a nie walka z korupcją. Byłoby to drastycznym przykładem nadużycia władzy. Alokacja olbrzymich środków publicznych do spraw mających relatywnie małe znaczenie z punktu widzenia systemowej walki z korupcją, lecz niosących za sobą istotną wartość polityczną dla partii X, nie leży w interesie społeczeństwa.

Bezstronność służby antykorupcyjnej

Istotnym składnikiem sukcesu Biura Ścigania Praktyk Korupcyjnych było zdobycie reputacji instytucji bezstronnej i apolitycznej. Badanie przeprowadzone w 2002 roku w Singapurze wykazało, że jedynie 5.6% obywateli uważało, że służba antykorupcyjna działa w sposób niesprawiedliwy lub faworyzujący którąś z opcji politycznych. Ciekawe jak wyglądałaby podobna sonda przeprowadzona na temat działania CBA w Polsce?

Ciekawym rozwiązaniem jest artykuł konstytucji Singapuru mówiący o tym, że dyrektor CPIB ma prawo kontynuować śledztwa wymierzone w ministrów i wysokich rangą urzędników nawet jeśli nie ma na to zgody premiera, lecz uzyskał ją od urzędującego prezydenta. Wiarygodność Biura jest również poparta wieloma sprawami, w których służba antykorupcyjna doprowadziła do skazania wysokich rangą urzędników należących do partii rządzącej.

Singapurczycy nie wahają się ukarać każdego, kto zostanie uznany winnym korupcji niezależnie od jego pozycji, statusu, czy afiliacji politycznych. W latach 1966-2014 CPIB przeprowadziła powszechnie uważane za bezstronne śledztwa dotyczące pięciu liderów partii rządzącej i ośmiu wysokich rangą urzędników. Prawdopodobnie najgłośniejszą sprawą tego typu była ta z udziałem Zastępcy Dyrektora samego Biura Ścigania Praktyk Korupcyjnych – Edwina Yeo, który został oskarżony w 2013 roku o sprzeniewierzenie blisko 1.5 miliona USD, pochodzących z funduszu CPIB. Został w konsekwencji skazany na 10 lat więzienia.

Wspomniany skandal bez wątpienia naruszył reputację singapurskiej agencji antykorupcyjnej. Naszym zdaniem nawet najlepsze procedury nie są w stanie całkowicie zapobiec temu, aby żaden funkcjonariusz służb nigdy nie dopuścił się nadużycia. Z punktu widzenia systemu znacznie istotniejsza jest reakcja CPIB na zaistniałą sytuację. Wstępne rozpoznanie sprawy Edwina Yeo przeprowadzono niezwykle szybko, co umożliwiło zawieszenie urzędnika już po jednym (!) dniu od momentu wykrycia nieprawidłowości.

Sprawa została następnie przekazana Policji, aby zagwarantować bezstronność i niezależność śledztwa prowadzonemu przeciwko funkcjonariuszowi CPIB. Obydwaj dyrektorzy Biura, za których kadencji Yeo dopuścił się korupcji zostali ukarani naganą. Nowemu szefowi polecono z kolei wprowadzenie rekomendacji niezależnego panelu, który miał za zadanie przeanalizować przyczyny skandalu i sporządzić rekomendacje dotyczące usprawnienia procedur mających zapobiegać podobnym incydentom. Zdecydowana reakcja Biura Ścigania Praktyk Korupcyjnych przyczyniła się do tego, że aresztowanie Yeo nie wpłynęło negatywnie na reputację całej instytucji.

Singapur od lat dba również o to, aby służba antykorupcyjna cieszyła się wizerunkiem miejsca, w którym pracownicy kierują się wysokim standardami etycznymi. Odbywa się to nie poprzez znaną w Polsce praktykę wyciszania nadużyć, lecz poprzez należyte sprawdzanie każdej skargi na zachowanie funkcjonariuszy. W przypadku udowodnienia winy dane osobowe sprawcy i szczegóły kary są publikowane w mediach, aby odstraszyć naśladowców.

Ponadto, kiedy wysoki oficer CPIB został przyłapany na oszustwie biznesmena w 1997 roku, dyrektor Biura zarządził test na wariografie dla wszystkich swoich pracowników, łącznie ze sobą. Chciał w ten sposób zademonstrować społeczeństwu, że wspomniany przypadek dotyczył jedynie jednej „czarnej owcy” i nie powinien rzutować na całościową reputację służby antykorupcyjnej. Ciekawe, czy którakolwiek polska formacja zdecydowałaby się na podobny krok?

Odpowiednie otoczenie instytucjonalne

Korupcja jest zjawiskiem złożonym, a przyczyn jej występowania jest wiele. W związku z tym, nawet najskuteczniejsza agencja antykorupcyjna musi być umocowana w odpowiednim otoczeniu instytucjonalnym. Inny z byłych szefów ICAC (Niezależnej Komisji Przeciw Korupcji w Hong-Kongu) – Fanny Law stwierdziła swego czasu, że oprócz woli politycznej, najważniejszymi elementami odpowiedzialnymi za sprawne działanie systemu etycznego są:

  • Społeczeństwo obywatelskie, którego częścią są niezależne media i organizacje pozarządowe.
  • Wspólny kodeks wartości dla urzędników, polityków, osób pełniących funkcje kontrolne, oraz pracowników wymiaru sprawiedliwości.
  • Niezależne ICAC, realizujące całościowy program walki z korupcją.

Kierując się podobną logiką, Singapur podjął szereg działań mających na celu stworzenie odpowiedniego otoczenia instytucjonalnego dla działania Biura Ścigania Praktyk Korupcyjnych. Uchwalono przede wszystkim odpowiednią legislację antykorupcyjną. Jej zadaniem jest sprawić, aby nadużycia władzy charakteryzowały się wysokim ryzykiem i małymi potencjalnymi korzyściami. Gwarantem prawidłowego i sprawiedliwego funkcjonowania organów ścigania jest z kolei silny i niezależny system sądowniczy.

Dopełnieniem całościowego podejścia do walki z korupcją jest Kodeks Postępowania obowiązujący wszystkich pracowników sektora publicznego, a także regularne przeglądy efektywności działania administracji. Ich zadaniem jest podniesienie poziomu jej produktywności, usprawnienie mechanizmów przeciwdziałania korupcji i poprawa transparentności procedur obowiązujących w sektorze rządowym.

Słabość wszystkich polskich służb objawia się m.in. tym, że dostarczają one rządzącym takich informacji, jakie chcą oni usłyszeć. Rękami i nogami bronią się również od wydawania zdecydowanych rekomendacji, zwłaszcza takich które nie współgrałyby z prowadzoną przez rząd polityką. Z kolei CPIB nie waha się przyjrzeć działaniu poszczególnych departamentów administracji Singapuru, aby wskazać ich słabe punkty i zaproponować usprawnienia.

Biuro może w tym aspekcie liczyć na wsparcie rządu, który stara się wprowadzać zmiany mające na celu prewencję korupcji. Ich przykładami są np. podniesienie płac oraz poprawa warunków pracy urzędników, usprawnienie procedur rekrutacyjnych i ulepszenie programów szkoleniowych w Policji, a także podniesienie przejrzystości funkcjonowania administracji.

Jak Wam się podobała trzecia i ostatnia część trylogii dotyczącej walki z korupcją i działania CBA? Możecie z nami porozmawiać za pośrednictwem naszego profilu na twitterze lub poprzez maila: info@bezpieczenstwoistrategia.com. Zapiszcie się też na wysyłany przez nas co tydzień newsletter. Zawiera on informacje o nowych artykułach oraz ekskluzywne i prawdziwe anegdoty ze świata wojska i służb mundurowych.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Wymagane pola są oznaczone *

Back To Top